1. Introducción: La pregunta epistemológica por el orden social
Muller inicia alejándose de la búsqueda de soluciones técnicas para plantear una interrogante fundamental: ¿Cómo se fabrica el orden en una sociedad compleja y fragmentada? Para el autor, el orden no es un dato preexistente, sino un proceso continuo de construcción. La acción pública es el espacio donde se negocian las representaciones que permiten que una sociedad se reconozca a sí misma y coordine sus acciones.
2. Revisión crítica y genealogía: Del Estado legal al Estado sociológico
Muller fundamenta su enfoque en una ruptura con la visión jurídica tradicional del Estado. Esta genealogía se apoya en dos pilares:
La sociologización del Estado: Partiendo de autores como Patrice Duran y Jean Leca, Muller propone observar al Estado por sus productos (outputs). Gobernar no es solo representar, sino actuar mediante procesos técnicos y administrativos que desmitifican la autoridad central.
La apertura de la "caja negra": La sociología de las organizaciones de Michel Crozier y Erhard Friedberg es clave para entender al Estado como un conjunto de actores estratégicos. No obstante, Muller advierte un límite: el individualismo metodológico no explica por qué surge un sentido global que trasciende la suma de intereses particulares.
3. Propuesta conceptual: El enfoque cognitivo y el Referencial
El núcleo del artículo desarrolla la idea de que las políticas son estructuras de sentido. Aquí Muller integra el Giro Cognitivo:
a. El concepto de Referencial (Référentiel)
Muller define el referencial como una matriz cognitiva que permite a los actores dar sentido a su acción. No es solo un plan técnico, sino una "visión del mundo" que establece lo que es posible y deseable en un sector
Referencial Global: Es la representación general que una sociedad tiene de sí misma. Actualmente, suele estar dominado por la lógica de la competitividad global y el mercado
. Referencial Sectorial: Es la visión específica de un ámbito (como el urbanismo). Define los objetivos, normas y algoritmos propios de esa profesión.
Ejemplo: Muller menciona cómo el referencial de las políticas agrícolas en Francia cambió de uno basado en la "producción masiva" (modernización) a uno centrado en la "calidad y sostenibilidad" debido al cambio en la visión global de la sociedad sobre el medio ambiente
b. Legitimidad por Identidad vs. Eficacia Técnica (Fritz Scharpf)
Muller utiliza el marco de Scharpf para explicar la doble función de las políticas públicas:
Legitimidad por Identidad (Inputs): Se refiere a la capacidad de la política para que los ciudadanos se sientan representados y parte de una comunidad. Es el "quiénes somos" y cómo participamos
. Legitimidad por Eficacia Técnica (Outputs): Se centra en los resultados concretos. La política es legítima porque "funciona" o resuelve un problema técnico eficientemente (por ejemplo, reducir el tráfico o construir metros cuadrados)
.
[ejemplo] La tensión de Legitimidad (Scharpf):
Si un proyecto de renovación se hace solo con expertos y excavadoras, busca legitimidad por eficacia técnica (el resultado físico es impecable).
Sin embargo, si ignora la legitimidad por identidad (no reconoce la historia de los vendedores o residentes), el proyecto será visto como una imposición externa y generará resistencia social, perdiendo su "estructura de sentido".
c. Constructivismo Moderado y Problemas Públicos
Siguiendo a Boudon y Edelman, Muller sostiene que un "problema público" no existe en la naturaleza. Es una fabricación social
Lenguaje y Mitos: Las palabras que usamos (como "gentrificación", "progreso" o "deterioro") no son neutrales; son herramientas para construir el problema de una manera que justifique una solución específica
[ejemplo] Fabricación del Problema (Constructivismo):
La presencia de vendedores ambulantes no es un problema "natural". Se convierte en problema cuando el discurso técnico y político lo etiqueta como "invasión del espacio público" o "caos".
Al usar esas palabras (lenguaje), se construye un "mito" de inseguridad que permite que el referencial de renovación urbana aparezca como la única solución lógica para "recuperar" un centro.
El referencial dota de sentido a esta complejidad:
sin él, la intervención sería solo violencia; con él, es "progreso".
4. Análisis de categorías: Mediadores y la dialéctica sector/global
Para Muller, el cambio y la estabilidad en la acción pública dependen de cómo se articulan las visiones del mundo. Para explicar este proceso, utiliza dos herramientas analíticas:
Los Mediadores: Son actores clave que no se limitan a ejecutar, sino que traducen. Tienen la función de ajustar la lógica de un sector específico (como el urbanismo o la vivienda) con la visión global de la sociedad (como el mercado o la sostenibilidad).
El Modelo de Flujos: Recuperando a John Kingdon y la racionalidad limitada de Simon y March, Muller explica que la acción pública ocurre cuando los flujos de problemas, soluciones y política convergen, permitiendo que el referencial se estabilice o se transforme.
5. Síntesis y prospectiva: Hacia una sociología política de la acción pública
Muller concluye que el análisis de políticas públicas debe ser, ante todo, una sociología política. Su propuesta realiza una síntesis entre la estrategia de los actores y las estructuras de sentido. Al final, las políticas públicas son el mecanismo por el cual las sociedades contemporáneas enfrentan el impacto de la globalización, transformando sus marcos internos para mantener la coherencia. La dimensión técnica de cualquier proyecto - por ejemplo, de rehabilitación- urbano es, por tanto, una manifestación de esta lucha por definir el sentido del orden social.
Ficha Bibliográfica
Referencia: Muller, P. (2000). L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociologie politique de l'action publique. Revue française de science politique, 50(2), 189-208.
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